La gobernanza ambiental: de una construcción progresiva a la regresión negacionista. La resistencia de la sociedad civil

Por Daniel Cassano, Luciana Galván, Luisina Molina y Valeria Sosa

Por Paula Segovia y Andrea Pamela Flores

Desde el año 2023 en el Instituto del Conurbano venimos investigando y elaborando propuestas vinculadas a la gobernanza ambiental en el equipo constituido por Luciana Galván, Luisina Molina, Valeria Sosa, Anabela Salinas y Daniel Cassano.

El punto de arranque fue la formulación de la Diplomatura en gobernanza ambiental y prácticas ambientales participativas, que se dictó en 3 oportunidades. A partir de allí, se realizaron diferentes actividades vinculadas a la temática y, actualmente, se encuentra en desarrollo el proyecto Gobernanza Ambiental:  la participación ciudadana y la construcción del conocimiento en el territorio. Llevar adelante estas propuestas nos permite reflexionar acerca de su significado e implicancias, compartir con otros nuestras reflexiones, reformularnos, aprender y recabar experiencias que se dan en el territorio. Además, posibilita evaluar su importancia en el contexto que nos toca atravesar. El propósito de estas líneas es contar algo de lo que hacemos y poner en discusión algunas cuestiones vinculadas a la temática.

¿Qué es la gobernanza ambiental?

La gobernanza es un concepto que se refiere a las formas en que individuos e instituciones, tanto públicas como privadas, administran sus asuntos comunes. Es un proceso continuo que busca acomodar intereses conflictivos o diferentes y llevar a cabo una acción cooperativa. No es solo  la acción exclusiva de un gobierno, sino la interacción compleja de múltiples actores y la elaboración de normas y decisiones.

El término «gobernanza» (del inglés «governance») se popularizó inicialmente por el Banco Mundial y el PNUD en los años 80 y 90. Inicialmente, el Banco Mundial lo utilizó de forma normativa como buen gobierno o «buena gobernanza», asociada a criterios de calidad para la gestión de recursos (como voz y responsabilidad, estabilidad política, eficacia gubernamental, control de la corrupción). Era una herramienta política para la transformación de las sociedades de acuerdo a un modelo de Estado.

En América Latina, la gobernanza ambiental ha evolucionado de un modelo de gobierno centralizado en el Estado a un modo de gobernanza participativa. Si bien inicialmente se hallaba orientada al Estado, y más precisamente al gobierno, actualmente se entiende que va más allá de la acción exclusiva del gobierno. La gobernanza ambiental es participación, diálogo, políticas públicas, y acción colectiva.

El andamiaje fundacional de la protección ambiental en Argentina

La arquitectura de la gobernanza ambiental argentina se cimenta en el Artículo 41 de la Constitución Nacional, el cual consagra el derecho de todos los habitantes a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano. Este precepto establece una obligación dual para el Estado: la Nación debe dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, mientras que las provincias mantienen el dominio originario de sus recursos naturales y la potestad de dictar normas complementarias, en lo que se denominó federalismo de concertación. Este diseño institucional busca evitar que la competencia entre provincias por atraer inversiones resulte en una «carrera hacia el fondo» en términos de estándares ecológicos.

En cumplimiento de este mandato, se sancionó en 2002 la Ley General del Ambiente (N° 25.675), que introdujo principios rectores fundamentales como el principio precautorio -que exige actuar ante el riesgo de daño grave aún en ausencia de certeza científica- y el principio de equidad intergeneracional. Asimismo, institucionalizó el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) como el espacio de concertación donde las provincias y la Nación coordinan políticas públicas, estableciendo un sistema de gobernanza multinivel que, hasta 2023, gozaba de un consenso relativo sobre la importancia de la agenda ambiental.

A lo largo de veinte años, Argentina construyó un bloque normativo específico para proteger ecosistemas vulnerables. Este bloque incluye leyes de protección de bosques nativos, glaciares y manejo del fuego, las cuales establecieron restricciones directas a la actividad económica en favor del patrimonio natural. La efectividad de estas leyes ha dependido históricamente de la asignación presupuestaria y de la voluntad política de las provincias para implementar sus propios ordenamientos territoriales.

A la vez, se fue dando un proceso de jerarquización de la gestión ambiental a partir de la creación de organismos orientados a la misma, que culminó con la creación del Ministerio de Ambiente en 2015. De todos modos, siguió la tendencia de modificar en forma constante su ubicación y jerarquía. Al respecto la tabla que acompaña ilustra sobre el constante devenir de este espacio.

El rol de la sociedad civil en la gobernanza ambiental

La sociedad civil en Argentina ha tenido un papel importante en la gobernanza ambiental, actuando como un motor de transformación, un mecanismo de control social y un baluarte de resistencia frente a retrocesos normativos o avances extractivistas. En este sentido, muchos de los avances legislativos han sido por la movilización de ciudadanos/as y organizaciones ejerciendo presión sobre el Estado.

Ha sido fundamental a lo largo de los años el rol desempeñado por el activismo judicial, que fue abriendo el camino y lograron ampliar el reconocimiento de derechos frente a la postura restrictiva que se reflejaba en la jurisprudencia de la época. Ésta, en sus primeros pronunciamientos, rechazó la idea de que existiera algún tipo de derecho para cuestionar afectaciones al ambiente. El cambio fue posible a partir de la acción de militantes y organizaciones ecologistas, ya que, gracias a sus reclamos, se fue gestando la recepción judicial de cuestiones vinculadas al ambiente.

En la actualidad, en un contexto donde el Estado nacional ha debilitado sus capacidades de gestión ambiental, el rol de las organizaciones no gubernamentales (ONG), asambleas ciudadanas y comunidades indígenas se ha vuelto fundamental para sostener la agenda de sostenibilidad.

La sociedad civil ha tenido un papel importante para frenar o modificar proyectos que amenazan los bienes comunes, al respecto podemos citar algunos hitos históricos, como el «No a la mina» en Esquel (2003). Éstos marcaron el inicio de movilizaciones socioambientales que lograron leyes provinciales protectoras. En lo que respecta a la actividad minera, Argentina es el cuarto país de la región con más conflictos socioambientales asociados; más del 50% de estos proyectos fueron cancelados o suspendidos debido a la resistencia social. También, se puede mencionar la lucha indígena, llevada adelante por comunidades como las de Salinas Grandes (Jujuy), quienes lograron frenar la minería de litio durante más de una década exigiendo el derecho a la Consulta Previa, Libre e Informada (CPLI). En 2023, el Tercer Malón de la Paz se organizó para denunciar reformas constitucionales que avasallaban sus derechos territoriales.

Cuando nos referimos a la gobernanza ambiental desde la sociedad civil, hablamos de la influencia, participación y acción colectiva de actores no estatales -como organizaciones, comunidades, academia y movimientos sociales- en la definición, implementación y control de las decisiones relacionadas con el medio ambiente y los bienes naturales.

La irrupción del concepto de gobernanza responde a la idea de que los regímenes democráticos refuerzan su legitimidad y eficiencia al considerar las interacciones entre la esfera gubernamental, el mundo de la empresa y diversos actores de la sociedad civil.

La gobernanza supone que los agentes sociales ejercen una influencia tan significativa como los actores políticos o administrativos mediante procesos de negociación o decisión participativa. La participación ciudadana y el control de la gestión pública son considerados factores de modificación de la conducta del Estado.

El territorio es, ante todo, una construcción social por parte de los actores de la sociedad. La gobernanza no sería otra cosa que el grado de cohesión de un territorio medido por la eficiencia de sus organizaciones y la implicación de sus actores. El control social se define como la influencia crítica de la sociedad civil en la conducción del Estado. Este mecanismo busca la transparencia en la gestión pública y la rendición de cuentas del gobierno a los ciudadanos.

A nivel local, este control puede desbordar lo municipal y convertirse en un promotor de la democracia participativa de la sociedad en su conjunto. En esta línea, el Acuerdo de Escazú (Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe) sienta las bases para garantizar el derecho a un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible, asegurando la participación del público en todas las decisiones que lo afectan.

La gobernanza ambiental en la región Metropolitana de Buenos Aires

Las experiencias de gobernanza ambiental en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) se caracterizan por una compleja articulación entre la justicia, organismos interjurisdiccionales y la participación de la sociedad civil, destacándose principalmente el saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo y la gestión de los humedales del Delta.

El Caso «Mendoza» y la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)

Este caso representa la experiencia de gobernanza ambiental estructural y judicializada más importante de la región. A partir de una sentencia de la Corte Suprema en 2008, se ordenó al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el saneamiento de la cuenca, centrándose en la salud colectiva y el ambiente sano. Se creó la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) como un ente de derecho público interjurisdiccional, encargado de coordinar políticas de control industrial, expansión de redes de agua, limpieza de basurales a cielo abierto y soluciones habitacionales. Entre los hitos se cuentan la megaobra del Sistema Riachuelo, la mudanza del Mercado de Hacienda y la creación de un sistema de información pública. Sin embargo, persiste una brecha en el cumplimiento de las soluciones habitacionales (con proyecciones de finalización para 2049) y la urbanización de barrios populares. En octubre de 2024, la Corte Suprema decidió archivar la megacausa y dar por finalizada su supervisión, lo que ha generado preocupación por la pérdida de institucionalidad y el futuro de las obras pendientes. Además, el presupuesto ejecutado para el saneamiento de la cuenca en 2025 registró una caída real del 87,7% respecto a 2023.

Gestión de Humedales en el Delta del Paraná

La gobernanza en el Delta ha sido un campo de experimentación para la integración de la ciencia y la gestión local. El mapa de humedales con alto detalle elaborado por investigadores de la UNSAM fue utilizado para definir la Reserva de Biósfera del Delta del río Paraná (reconocida por la UNESCO), consolidando una relación entre la gestión municipal y la pública. Científicas como Patricia Kandus han liderado capacitaciones para técnicos estatales y charlas con habitantes de las islas para explicar la importancia de no «secar» los humedales ni construir diques que alteren los ciclos naturales.

Planes Locales de Acción Climática (PLAC)

La región ha avanzado en la institucionalización de la agenda climática a nivel municipal. Diversos municipios de la RMBA forman parte de la Red Argentina de Municipios frente al Cambio Climático (RAMCC), lo que permite coordinar esfuerzos locales de adaptación y mitigación.

Fortalecimiento Institucional en la Provincia de Buenos Aires

Un cambio relevante en la gobernanza provincial fue la elevación del área ambiental al rango de Ministerio de Ambiente en 2021. Esta jerarquización buscó fortalecer la capacidad de respuesta administrativa ante problemas complejos y mejorar la coordinación en el marco del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA).

Las reservas naturales urbanas como acción de gobernanza

Distintas organizaciones sociales y asambleas vecinales se organizan en defensa de los espacios comunes en las riberas de los arroyos urbanos. Estos sitios se han  convertido en terrenos de disputa, debido a los diversos usos que allí se dan: basurales a cielo abierto, cavas y ladrilleras, producción hortícola, industrial y logística, residencial (barrios populares y barrios privados). En el municipio de José C. Paz la asociación civil sin fines de lucro Movimiento Ecológico y Trabajo Ambiental (METRAM), atenta a las las problemáticas ambientales que presenta el arroyo Pinazo y el ecosistema ribereño asociado, ha realizado numerosas jornadas de limpieza y recuperación, como parte de las acciones para concientizar y capacitar sobre el cuidado ambiental, y con el objetivo de recuperar el ecosistema para la creación de un biocorredor nativo. Estas jornadas convocaron a distintos actores territoriales, entre ellos: grupos de vecinos y vecinas del barrio cercano a la Posta del Pinazo, otras ONG´s, grupos de Scouts. A ello se suma la participación del municipio de José C. Paz, que proporcionó para cada jornada  servicios de asistencia sanitaria y camiones recolectores de residuos. El arroyo también fue incluido en el Programa para el mantenimiento de arroyos y cauces hídricos con participación de organizaciones intermedias, del Ministerio de  Infraestructura y Servicios Públicos de la provincia de Buenos Aires. En ese marco, la cooperativa de trabajo Sueños paceños se encarga de las tareas de limpieza y mantenimiento del Arroyo (GBA, s.f.). Asimismo, distintos tramos del arroyo fueron de interés para el ámbito académico. Por ejemplo, en el marco de diferentes asignaturas y proyectos vinculados a la Licenciatura en Ecología y al Profesorado en Geografía de la UNGS, estudiantes y docentes han realizado actividades de relevamiento y diagnóstico ambiental.

Otro ejemplo es el predio conocido como Campo La Juanita, en el partido de Malvinas Argentinas. En torno a él se conformó la Asamblea de vecinos en defensa del arroyo Claro, que atraviesa el predio. Dicha asamblea impulsa la creación de una reserva natural en el predio. Bajo una dinámica similar a la de METRAM, la Asamblea organiza diferentes actividades de divulgación y promoción del proyecto de reserva y ha realizado un importante trabajo de relevamiento de la biodiversidad nativa existente. Este predio es un territorio complejo, atravesado por tensiones sociales, degradación ambiental histórica, pero con una fuerte apropiación comunitaria. Allí hacen uso del espacio diferentes organizaciones comunitarias, tales clubes de fútbol y rugby, y organizaciones religiosas.

Jornada de intercambio con Asamblea de vecinos en defensa del arroyo Claro

Taller Manejo fluvial arroyo Pinazo, realizado en San José Rugby Club, sábado 4 de octubre de 2025.

Taller diseño del biocorredor arroyo Pinazo, realizado en EES N°33, 22 de noviembre de 2025.

Formación contínua para la Gobernanza Ambiental

La Diplomatura en Gobernanza ambiental y prácticas ambientales participativas surgió de la articulación entre la Universidad, la Asociación Civil Perseguir Sueños y el Ministerio de Ambiente de la Provincia de Buenos Aires (PBA). En ella, se planteó un enfoque interdisciplinario, multidimensional y multiescalar para abordar conceptos y principios clave para la identificación de problemáticas socioambientales y su abordaje desde las prácticas participativas. Se incluyeron salidas a campo y clases teórico-prácticas que parten de los conocimientos previos de las y los participantes.

Se dictó en tres oportunidades, en el campus de la UNGS y en los municipios de Ayacucho y Alberti. En estos últimos dos casos, en el marco del Programa de integración territorial universitaria Puentes. Participan estudiantes y docentes de diferentes instituciones y niveles, profesionales de diversas áreas, representantes de cooperativas y de organizaciones sociales y ambientales. Se realizaron diversas actividades como plantación de árboles de especies nativas, visita a huertas y reservas urbanas, articulación con escuelas del nivel primario y secundario, así como jornadas de intercambio con funcionarios municipales y provinciales.

Esta Diplomatura permitió a las y los participantes poner en valor sus conocimientos previos; conocer las distintas herramientas de participación pública, de nivel nacional y provincial, y aplicar una metodología de investigación que les permita identificar y analizar problemáticas socioambientales locales, aportando así al ejercicio ciudadano del derecho a un ambiente sano. A su vez, para quienes ejercen la docencia, permitió adquirir herramientas pedagógicas para implementar la Educación Ambiental en el aula, en ámbitos formales y populares. Asimismo, mostró la necesaria articulación entre la academia, la gestión pública y la sociedad civil para la construcción de una mirada crítica y ampliada de los impactos a nivel local y regional de las políticas públicas, y la necesidad de consenso entre los diferentes actores en pos de lograr una Gobernanza Ambiental.

Bicicleteada ambiental, municipio de Alberti.

Jornada de intercambio con funcionarios provinciales, 2023.

Reflexiones finales: la gobernanza ambiental en el contexto actual

Tras décadas de construcción de una gobernanza ambiental, hasta llegar a la concepción de bienes comunes, actualmente estamos atravesando un proceso de destrucción de las políticas y mecanismos que permitieron concretarla. La Argentina atraviesa un proceso de desmantelamiento sistémico de su marco jurídico ambiental. Existe un negacionismo en torno a la crisis ambiental, que no es solo una postura discursiva, sino un programa de acción que utiliza el ajuste fiscal, la degradación institucional y la reforma legislativa para subordinar la naturaleza a las necesidades del mercado de corto plazo.

La vulneración de los principios de progresividad y no regresión pone a la Argentina en una situación de inseguridad jurídica extrema, no para las empresas, sino para sus ciudadanos y ecosistemas. La estrategia de fragmentar el federalismo ambiental, permitiendo que las provincias compitan por inversiones reduciendo sus estándares de protección, amenaza con destruir cuencas hídricas interprovinciales y reservas estratégicas de agua dulce indispensables para la supervivencia en el contexto de la crisis climática.

Como resultado, se está pasando de un modelo basado en la prevención y la tutela estatal de los bienes comunes a un modelo de gestión discrecional y privatizada, donde el acceso a un ambiente sano deja de ser un derecho humano para convertirse en una variable de ajuste económico. La resistencia en los territorios, la movilización de la comunidad científica y la eventual intervención de los tribunales nacionales e internacionales representan los últimos diques de contención frente a una ofensiva que busca borrar décadas de avances en la protección de la vida y el territorio. El futuro del patrimonio natural argentino depende de la capacidad de la sociedad civil y las instituciones democráticas para sostener la vigencia de los presupuestos mínimos ambientales frente a la lógica de la motosierra regulatoria.