La Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires se aprobó a fines del año 2012, después de un intenso trabajo de análisis político y de reflexión en diversos ámbitos académicos y barriales durante el período 2009 – 2012. El proceso fue sostenido por un amplio conjunto de organizaciones sociales, culturales y políticas, junto a las universidades públicas con el objetivo de constituir herramientas e instrumentos de planificación que permitieran romper el círculo de desigualdad territorial en términos de acceso al suelo y vivienda.
A 10 años de su sanción Eduardo Reese, arquitecto, docente del Instituto del Conurbano de la UNGS y uno de los impulsores y redactores de esta Ley, analiza los alcances y limitaciones de esta herramienta y plantea algunos desafíos hacia una actualización de la ley de Acceso Justo al Hábitat.
¿Cuál fue el contexto de surgimiento de la ley 14.449?
Lo que hoy se conoce como la ley de Acceso Justo al Hábitat, no nació con la idea de constituirse como marco legal. Su origen hay que situarlo en el año 2003, en la ventana política que se abre con la asunción de Néstor Kirchner a la presidencia de la Nación. A partir de este año se establece en la escena pública un debate más amplio acerca de cómo vincular la política a nuevos derechos, o cómo instaurar nuevos derechos vinculados a la gestión de la política.
En el marco del debate posterior a la crisis del 2001, las organizaciones sociales populares del hábitat constituyeron el FOTIVBA (Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y Vivienda de la Prov. de Buenos Aires), espacio al que también se incorporó la Universidad Nacional de General Sarmiento para discutir propuestas de acción programática.
Sin embargo, en este contexto de emergencia el hábitat tenía una cuestión menos visible frente al resto de las demandas más inmediatas (como reducción de la pobreza, hambre empleo, etc). Para el 2008, con muchas de estas demandas ya solucionadas mediante la consolidación de políticas públicas implementadas por los organismos nacionales y provinciales, el déficit en el acceso al suelo o a la vivienda comenzó a visibilizarse más profundamente.
Así, entre los años 2009 – 2012 las propuestas programáticas se nutrieron de la discusión pública, en un marco de articulación entre la Universidad pública y organizaciones populares. Posteriormente, se sumaron organizaciones profesionales y otras casas de estudios, etc. De esta manera, se conformó un proyecto de ley con el objetivo de romper el círculo de desigualdad territorial en términos de acceso al suelo y la vivienda.
El rol de las organizaciones en la gestación fue central…
Esta ley nace del debate con las organizaciones. Son el actor principal. No es el Estado el que la promueve, son las propias organizaciones las que la gestan. Se trató de un borrador que fue creciendo, enriqueciéndose de la discusión pública pero nacido de la articulación entre la universidad (en este caso la Universidad Nacional de General Sarmiento) y las organizaciones populares. Pensamos juntos esta ley, escribimos a partir de lo que efectivamente en los debates en el territorio y con el territorio nos iban diciendo durante el proceso de 4 años (entre 2009 – 2012). Tuvimos decenas de borradores de la ley, el borrador 17 fue el que finalmente, con algunos retoques, se aprobó. Es una clara norma que surge de abajo hacia arriba y por lo tanto se constituye como una novedad interesante en la discusión de la ley.
¿Qué avances significó la ley en el momento de su gestación?
La ley 14.449 incorpora por primera vez la perspectiva de los derechos humanos a una política pública de hábitat. En este sentido, plantea tres aspectos que resultan avances importantes. El primero es el pasaje de la perspectiva individualista en el derecho a la vivienda, al derecho a un hábitat digno o también conocido como derecho a la ciudad. Se trató de la ruptura de una lógica de derechos individuales hacia un derecho colectivo amplio que supone un entramado diverso de otros como el derecho a la tierra, al medio ambiente, al agua, al transporte, los servicios urbanos, entre otros.
El segundo aspecto novedoso es la intervención del Estado en los procesos de construcción del territorio. La Ley recupera de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires la función social de la propiedad, principio que impone una serie de limitaciones al carácter absoluto con el cual los agentes del mercado entienden a la propiedad privada. También instituye un principio de reparto justo de cargas y beneficios entre quienes producen o construyen territorio. En este sentido, no se trata de una ley de vivienda, sino que actúa a través de un conjunto muy amplio de instrumentos en las formas de producción de la ciudad para romper el círculo de reproducción de la desigualdad socioterritorial.
Por último, un tercer aspecto innovador es el carácter obligatorio de la participación social y el control social sobre los procesos que se establecen. Antes de su sanción, la participación se limitaba a canalizar sugerencias de las organizaciones. A partir de la ley se establecen canales institucionales de control social para los procesos. Así, el Estado tiene la obligación de brindar información pública y abierta sobre cada una de las cuestiones que se van a debatir. Por otra parte, se establecen una serie de mecanismos de participación provincial, entre ellos el Consejo de Hábitat provincial y los Consejos Locales. Se plantea la obligatoriedad de constituir espacios participativos en los procesos de integración socio-urbana en villas y asentamientos, barrios populares, entre otros, con elección de representantes. Si esto no se lleva a cabo, la población tiene el derecho de poder controversiar en la justicia, para que efectivamente se garantice la representación de los sectores y el debate público en cada una de las decisiones que se toman.
¿Cuáles son los alcances y limitaciones de la Ley?
A 10 años de su sanción, la Ley tuvo un alcance muy amplio en términos generales. Prácticamente todos los municipios de la provincia de Buenos Aires aplican algunos de sus instrumentos.
Sin embargo, la Ley es una herramienta para intervenir globalmente en los procesos de producción de la ciudad, hay que aplicarla integralmente. Esto impone una serie de problemas en la ejecución e implementación, ya que en general hay un fuerte rechazo ideológico y cultural a intervenir en los procesos de reparto de renta del suelo. Así, en los diferentes municipios se implementan una serie de instrumentos que no se encuentran coordinados. Esto no permite romper con el proceso tradicional de construcción de una ciudad de la provincia de Buenos Aires.
¿Qué desafíos se presentan hoy para actualizar la ley con un enfoque de transversalización de la perspectiva de derechos a 10 años de su sanción?
Con respecto a los escenarios, desafíos o retos que tiene la Ley a 10 años de su aprobación, se puede dividir en tres grandes grupos:
El primero se vincula con mejoras, cambios en la Ley de carácter más instrumental (de redacción de algunos artículos, instrumentos, definición). Son muy importantes todos, hay un proyecto de Ley en este momento en el Senado de la Provincia que propone modificaciones que van a mejorar mucho algunos aspectos de la Ley.
El segundo grupo incluye aquellas cuestiones que hace 10 años tenían muy baja visibilidad, muy baja presencia en el debate público y que por lo tanto quedaron sin incluir. Hoy resulta imprescindible incluir aspectos tales como la perspectiva de género, la relación entre el manejo de suelo urbano y periurbano, la centralidad de una política de cuidados, es decir, cómo la ciudad contribuye a una política de cuidados más generosa, más equitativa, más presente en las decisiones territoriales de los municipios y de la Provincia y la adaptación y mitigación del cambio climático para dar respuesta a los nuevos desafíos que se presentan no sólo en la provincia de Buenos Aires, sino también en nuestro país y en la región.
El último grupo supone la incorporación de temáticas que han sucedido y ganado visibilidad en los últimos diez años. En este sentido, resulta central la discusión acerca de cómo la Ley contribuye a un proceso de reconstrucción provincial en el marco de una crisis socioeconómica muy aguda como herencia de la vuelta del neoliberalismo a nivel regional. También cómo se interviene frente a la crisis sociosanitaria. La pandemia ha modificado profundamente políticas urbanas, decisiones territoriales, por lo que incorporar la visualización del suelo y de la gestión urbana tiene una contribución decidida para con la salud y el bienestar de la población.