Hábitat y vivienda en el Conurbano: Entre los derechos y los hechos

Eugenia Jaime
Arq. PUR
Docente Investigadora ICO – UNGS

En un panorama de aumento irrefrenable de la tasa de urbanización del mundo (65% hacia el 2050)[1], los modelos urbanos de desarrollo aún no cambiaron y siguen generando una proliferación de grandes áreas urbanas en condiciones de pobreza, precariedad y vulnerabilidad. La urgencia de afirmar un usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social como un derecho colectivo de los habitantes, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos, es un tema de debate activo en las plataformas internacionales.

Pueden citarse a modo de enumeración histórica de eventos significativos, los manifiestos elaborados a partir de la Declaración Universal sobre los Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948, pasando por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (OEA, 1988), la Declaración de Estambul sobre los asentamientos humanos y Programa del Hábitat (UN-HABITAT, 1996) y los más recientes como: Objetivos de Desarrollo del Milenio (UN, 2000), la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (UN-HABITAT, 2005), y el Reto del Milenio en los Asentamientos Precarios de América Latina y Caribe del año 2006.

En todos estos debates se ha querido aclarar el derecho de todas las personas a encontrar en la ciudad las condiciones necesarias para su realización política, económica, cultural, social y ecológica, asumiendo el deber de la solidaridad, para determinar un nivel de vida adecuado.

Para llegar a la satisfacción de las necesidades y deseos del hombre, se supone la inclusión del derecho al trabajo, a la seguridad social, salud pública, acceso a los recursos básicos, transporte público y otros servicios sociales y a una vivienda adecuada.[2]

El siguiente artículo intentará reflexionar principalmente sobre las características  de los instrumentos públicos que han buscado revertir las condiciones en que la población del Conurbano bonaerense accede a la satisfacción de una vivienda  y de los servicios urbanos adecuados para alcanzar el derecho a la ciudad, dando cuenta de la participación del Estado en el cumplimiento de este derecho.

La producción de vivienda en Argentina presenta un patrón histórico de alta concentración en la región pampeana del país y en particular en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Se trata del modelo económico agroexportador y el modelo político conservador, basado originalmente en el fraude electoral y permanentemente que provocó  la exclusión de la mayoría de la población de la vida política. Esta configuración económico política resulta un factor predominante en la determinación de una metropolización radial y desigual.

En los últimos cincuenta años ,el AMBA ha sido escenario de una creciente transformación territorial signada por los procesos de urbanización informal caracterizados por la configuración de asentamientos y villas. Estos han sido producto de crisis económico-sociales, crisis financieras externas, procesos hiperinflacionarios, altos niveles de pobreza e indigencia, aumento del precio del suelo, normativas urbanas excluyentes, falta de acceso al crédito a tasa fija, entre otros numerosos factores (Cravino 2009, Clichevsky 2012).

La década del 50’ fue un momento de cambio en relación a la matriz de producción extractiva y se ha visto expresado en el modo de producción de la ciudad. En relación a la cuestión urbana, este intento se manifestó con la intención de transformar la matriz de ocupación del suelo, ya sea promoviendo la industrialización del país, la democratización del acceso a los servicios urbanos o la promulgación de leyes de ordenamiento del suelo de carácter popular.

Sin embargo, todo este proceso fue interrumpido por los sucesivos gobiernos militares, promovieron  prevalentemente desarrollos territoriales que profundizaron la configuración desigual del territorio y su matriz agro exportadora. Esta política territorial acentuó la división centro periferia. En este período se promulgó una ley para la Provincia de Buenos Aires  que suspendía los loteos populares y comenzó un proceso de desindustrialización que desalentó el trabajo productivo a nivel nacional. En este contexto, los procesos de urbanización informal se extendieron por todo el país, y la forma de ocupación del espacio que prevalentemente adoptaron los sectores populares fue la configuración de asentamientos y villas (Cravino 2008).

A mediados de los 90’ no se produjeron nuevas ocupaciones ya que la población del AMBA con necesidades habitacionales críticas no tenía perspectivas de mejorar sus ingresos y la recepción de estas demandas por parte del Estado era nula (Cravino, 2009; Clichevsky, 2012).

Luego, la salida de la crisis y el crecimiento macroeconómico enmarcado en un proceso político de reconstrucción dieron lugar a un acelerado incremento de las  urbanizaciones informales, tanto en las villas de la Ciudad de Buenos Aires como en los asentamientos del AMBA. Se produjo una importante densificación y crecimiento en altura de las villas. Crecieron el número de asentamientos y de los hogares por lote que los conforman, propiciando el desarrollo difuso de la ciudad.

A partir del 2004 el gobierno nacional, a través del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, impulsó la construcción de 1.000.000 de soluciones habitacionales. Esta acción emprendida por el Estado pretendía reactivar la economía y resolver la situación habitacional. El resultado fue una compleja transformación urbana donde la acción del Estado nacional encontró numerosos obstáculos. Por un lado el Estado nacional se ocupa solo del financiamiento de los Programas Federales a través del Sistema Federal de Vivienda, y por otro, no existe una ley que regule la producción de suelo urbano, especialmente en el conurbano donde el suelo urbano disponible para este fin es escaso (Rodríguez, 2009, Di Virgilio, Arqueros Mejica, Guevara, 2010).

Entre la numerosa variedad de programas dirigidos a dar respuesta a la problemática habitacional se encuentra el subprograma Federal Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Dirigido fundamentalmente a los habitantes del área metropolitana bonaerense y los grandes aglomerados urbanos del interior como Bahía Blanca y Mar del Plata que residen en urbanizaciones informales. Dichas urbanizaciones resultan de procesos socio-urbanos de diversa índole pudiendo diferenciarse como expresábamos anteriormente, entre villas y asentamientos.

Frente a este escenario es indispensable la acción del Estado ya que es el actor que incide esencialmente en la resolución de la problemática habitacional; dado que quienes sufren las consecuencias de la problemática no cuentan con recursos para resolverlas.[3] Sin embargo, la planificación no sólo es el resultado de la acción política del Estado sino también de otros actores públicos y privados que operan en el territorio. Analizar el modo del que se gestionan las urbanizaciones informales permitiría reflexionar sobre las relaciones entre los actores y los instrumentos de gestión urbana y las posibilidades de transformación en dicha materia.

La gestión urbana utiliza básicamente dos tipos de instrumentos: por un lado están los de acción directa, visibles a través de obras y proyectos y por otro lado los de acción indirecta fuertemente vinculados a los anteriores pero con una impronta reglamentarista y normativa que se operacionalizan a través de personas físicas o jurídicas (Reese 2013). La caracterización de los instrumentos cobra sentido por el impacto que su implementación produce en el entorno urbano, la planificación urbana sin consenso social, ni herramientas y procedimientos de gestión, favorece la lógica del mercado por sobre la lógica de la necesidad, que se expresa mediante la autourbanización.

¿Cuáles son las políticas públicas del Estado hoy?

Según datos oficiales, en los últimos 10 años (hasta el 31 de Julio de 2014) la cifra de soluciones habitacionales (terminadas, en ejecución y a iniciar) alcanza 1.186.255. Esta cantidad de soluciones llega de manera directa a 5.338.148 beneficiarios. Este millón de soluciones habitacionales ejecutadas desde las políticas públicas, es más de lo que se produjo en los 30 años anteriores.

Sin embargo, este esfuerzo no ha logrado descender los valores del déficit. A nivel país, el 25,4% de los hogares (unos 3.095.312), posee algún tipo de déficit de vivienda y en el Conurbano el déficit habitacional es de 1.086.362 de hogares. Del total de soluciones habitacionales necesarias el 35% se localizan en el Conurbano y representan el 22,60% de los hogares de la Provincia de Buenos Aires (4.800.000 hogares). Pese a la magnitud de la obra realizada, situada en el contexto de desigualdad territorial, el déficit se reproduce a la misma velocidad que se producen las obras públicas.[4]

Lo más característico de este escenario es ir en contra de una situación estructural. Y las políticas habitacionales están fundamentalmente dirigidas a la ejecución de viviendas nuevas cuando el déficit es mayoritariamente de viviendas recuperables.

Observamos, entonces, que mientras que la lógica del Estado produce viviendas para dar respuesta al déficit urbano habitacional; el crecimiento económico opera alentando la lógica del mercado. Desde esta perspectiva la demanda de suelo incrementa los valores del mismo y se produce una extensión de la ciudad que resulta en viviendas más caras y menos accesibles. Por ultimo también opera en este escenario la lógica de la necesidad; la producción social del hábitat, o la autoproducción, que se ejecuta con el esfuerzo social y sin asistencia profesional.

Esta última lógica de carencia y necesidad nos vuelve a enfrentar a la problemática de la desigualdad: un problema de difícil solución, más aún cuando hablamos de derechos humanos vulnerados, y de lucha de intereses que han compuesto escenarios regionales y urbanos duales, configurados a lo largo del proceso de conformación del territorio que hemos descrito sintéticamente en esta primera parte.

Vigencia de la problemática de la desigualdad y la pobreza en el Conurbano

Retomando el foco sobre los instrumentos de gestión urbana, se debe mencionar que resulta indispensable el apropiado diseño y utilización de indicadores adecuados. Un breve repaso de los más significativos permite cuantificar rápidamente la situación de pobreza y desigualdad, su impacto territorial y demográfico, y el carácter de los instrumentos legales elaborados en el periodo.

La lectura de indicadores aporta a la lectura de las condiciones del hábitat urbano, en lo relativo a la vivienda y el espacio urbano, así como las intervenciones públicas en la construcción de la ciudad, en los aspectos económicos, normativos, políticos, sociales, etc.[5]

Un Informe sobre “Pobreza e infraestructura en el área metropolitana de Buenos Aires”[6] realizado por la Universidad del Salvador, arroja indicadores que expresan que el proceso de crecimiento iniciado tras la crisis del 2001 no ha logrado hacer descender los indicadores de pobreza e infraestructura más allá de los valores registrados hacia fines de la década del ’90.

Ello remite a la vigencia de la problemática de la desigualdad y la pobreza en el área, la que presentaría un núcleo duro e irreductible caracterizado por una serie de factores estructurales. Entre ellos cobra relevancia el elevado grado de segregación residencial socioeconómica presente en la ciudad y vinculado al mismo la desigualdad en el acceso a los servicios públicos de infraestructura.

El AMBA, es por sus dimensiones la región más poblada del país y se estima que habitan cerca de 13,5 millones de habitantes, sobre un área reducida de alrededor de 2.681 km², lo cual serían en términos aproximadamente 5.035 habitantes por km². Sin embargo, la distribución de la población en el territorio está sesgada en función del valor de los mismos y de la capacidad de adquirir vivienda de la población, a su vez, la concentración de oferta de mercado laboral dentro del AMBA y en sus centralidades obliga a las personas a instalarse en las cercanías de sus respectivos trabajos. En términos generales, el principal problema que deviene de la desigualdad social es el problema habitacional en el AMBA, el cual cada vez se profundiza más al polarizarse socialmente las urbanizaciones.

Ciertos parámetros nos permiten evaluar las características de la problemática de la desigualdad que derivan de los indicadores de vivienda precaria: acceso a tenencia segura; durabilidad de los materiales de construcción de la vivienda; el acceso sostenible a fuentes de abastecimiento de agua potable; acceso a servicios de saneamiento; etc.

Analizando algunos indicadores que se presentan en la página del Observatorio del Conurbano[7] de la Universidad Nacional de General Sarmiento, podemos inferir que la relación entre las viviendas construidas por programas federales y los hogares con Servicio Sanitario Deficiente o con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en el AMBA dan cuenta de una desigual distribución de los programas. Mientras que el porcentaje mayor de necesidad se expresa en las viviendas recuperables los programas se abocan a responder prevalentemente a unidades nuevas de vivienda. La relación entre  calidad constructiva[8] de las viviendas y las viviendas construidas por programas federales también expresan una desigual distribución de las mismas.

Sin embargo la falta de integración de los de los barrios construidos, la baja densidad del tejido urbano producido por las políticas públicas urbano habitacionales, y la escasa conexión con los transportes, los servicios y los centros de empleo no son problemas nuevos. Cuando en 1977 se sancionó la ley de ordenamiento provincial n° 8.912, el propósito principal fue establecer las normas fundamentales que especifiquen el ordenamiento del territorio de la Provincia, con el   objetivo fundamental de crear, ampliar  y restructurar  los núcleos urbanos, el uso y subdivisión de la tierra.

De los fundamentos de la 8.912 a los fundamentos de la 14.449

En sus fundamentos, la ley 8.912 persiguió la preservación y mejoramiento del medio ambiente, estableció los instrumentos para la proscripción de las acciones degradantes del ambiente, y precisó normas para el planeamiento del territorio urbano y rural de la Provincia, que incluyeran la fijación de planes de ordenamiento y zonificación por usos del territorio de cada Partido, de modo de prever y controlar el crecimiento de los núcleos urbanos y preservar la tierra rural para el destino de explotación que le es propio.

Una encuesta realizada entre los matriculados del Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires a 24 años de su sanción[9] hablaba de las bondades de la ley en cuanto al aporte a la problemática urbana, sin embargo, ya en ese momento se creía que eran necesarios algunos ajustes “frente a las nuevas formas de entender los procesos de planeamiento y en un contexto histórico completamente distinto al de la fecha de su sanción”. [10]

Sería conveniente agregar que esta norma fue un aporte para delimitación preliminar de áreas, zonificación según usos, y en contados casos propició la realización de planes de ordenamiento urbano y planes particularizados que establecieron cierto orden urbano y lograron algún freno sobre la especulación inmobiliaria, en la «ciudad formal», la “ciudad informal creció  exponencialmente en un marco de total irregularidad y vulnerabilidad urbana, particularmente en el conurbano donde las estructuras institucionales locales y al poder político municipales eran mas débiles.

La intención de la normativa en cuanto a frenar la inmigración no se logró. La población inmigrante siguió creciendo producto de la búsqueda de oportunidades que inicialmente provenían de provincias del interior del país y posteriormente de países limítrofes. Esta población sin acceso al trabajo, la salud y/o la educación ocupó los intersticios de la ciudad y la conglomeración del Conurbano, configurando las villas y asentamientos precarios producidos a lo largo de los últimos 30 años.

La expansión demográfica no se ordenó y el proceso de especulación en tierras encontró en el mercado informal un espacio de negociación en diferentes escalas e instituciones.

¿Quién responde por el derecho al hábitat y a la vivienda en la ciudad?

En el texto donde se fundamenta la ley 8.912 se hace referencia al Estado como “el responsable de la calamitosa situación creada por la falta de anteriores previsiones de ordenamiento territorial” y se sugiere que esta falta de previsión dio origen “a la formación y ampliación de núcleos urbanos en forma desproporcionada y desordenada, especialmente en las  zonas aledañas a la ciudad de Buenos Aires y que ocasionaron la formación  de una macro concentración urbana que se ha dado en denominar Gran Buenos Aires, con el consiguiente desequilibrio humano y económico producido en detrimento del armónico desarrollo del país y de la propia Provincia.”[11]

Esta aseveración enunciada desde el Estado Provincial es solo comprensible en el marco de un Gobierno (de facto) liberal de carácter antipopular[12]. La transformación en las estructuras productivas produjo profundas crisis financieras internas que sumadas a la inestabilidad del mercado internacional desembocaron en un aumento de los niveles de desocupación, pobreza e indigencia, entre otros problemas estructurales. Los gobiernos que siguieron no lograron o  no intentaron revertir este patrón de distribución desigual de la riqueza.

En el AMBA se  agudizaron los problemas históricos referidos a la desigualdad en el acceso al hábitat, manifestándose un extraordinario aumento del precio del suelo, la vigencia de una normativa excluyente que no contemplaba a un 40% de la población del AMBA y la falta de acceso al crédito a tasa fija generalmente respaldada por el Estado.

En mayo de 2003 luego de un periodo de profunda crisis política-institucional asume el presidente Néstor Kirchner quien implementó cambios radicales en las políticas de desarrollo social y reactivación económica. A partir de entonces, la economía argentina comenzó a experimentar un proceso de mayor autonomía respecto de los organismos trasnacionales de crédito, un progresivo desendeudamiento externo, un importante crecimiento económico con alto superávit fiscal a partir del incremento de las exportaciones y, fundamentalmente, una mayor intervención del Estado en la economía y la sociedad. Convirtiendo la inversión pública en motor del empleo y contención social y abriendo una cierta reformulación de la situación pre existente (Rodríguez, 2007, Curto, 2010).

En este nuevo escenario contribuyó a generar los consensos necesarios para debatir sobre las instancias normativas e instrumentales del planeamiento en la provincia de Buenos Aires.

Perfeccionamiento de las normativas y la gestión del territorio provincial. Ley de Acceso Justo al Hábitat[13]

La situación antes descripta sobre las características de las acciones realizadas desde los gobiernos locales  nos invita a pensar el  presente  desde una perspectiva integral. Los distintos aspectos vinculados a la problemática de la tierra y la vivienda, requieren incorporar los principios rectores, directrices generales e instrumentos de actuación que permitan fortalecer la intervención eficiente y justa pero no exclusiva del Estado para resolver el déficit urbano habitacional.

La fuerte concentración de la renta urbana que se materializa a través de la realización de prácticas especulativas “formales o informales” por parte de los desarrolladores y propietarios no ha encontrado obstáculos en las leyes, más bien se ha apoyado en ellas.

Para transformar esta matriz de crecimiento urbano es necesario superar la forma tradicional de acción. No se puede trasformar el “crecimiento descontrolado”[14] con leyes como la 8.912 pero tampoco se puede dar respuesta al déficit habitacional con políticas de construcción de vivienda social a través de empresas constructoras. Es necesario reconocer la realidad en que se habita en la Provincia y sus necesidades de crecimiento, y a partir de ello pensar  instrumentos legales y de gestión del suelo urbano en todos los niveles de gobierno, estableciendo como regla principal la justa distribución de las cargas y beneficios que produce el crecimiento de las ciudades.

En este sentido, quienes han venido trabajando en la creación de un instrumento que pueda revertir esta situación aseguran que la razón principal del déficit, es el incremento en los precios del mercado inmobiliario que en un periodo de crecimiento económico perjudica no sólo a los sectores bajos sino también a los sectores medios.

Desde hace un tiempo distintas organizaciones populares vienen trabajando la problemática del acceso a la tierra y a la vivienda con intenciones de lograr la regularización, acceder a servicios urbanos de calidad y disfrutar de un hábitat sano.

La sanción en 2012 de la ley de la provincia de Buenos Aires Nº 14.449, llamada “Ley de Acceso Justo al Hábitat” representó uno de los pasos más importantes para alcanzar el derecho al hábitat digno ya que se apoya en la experiencia de autourbanización y quienes han sufrido la desigualdad producto de una política y una economía excluyentes,  pero también de leyes antipopulares. Para ello, el trabajo que resta se fundamenta en dar respuesta a la demanda urbano habitacional y reducir la especulación que existe en el valor del suelo, siendo los principales instrumentos de carácter legal y fiscal.